27.10.2009.
Zaokreta neće biti
Zdravko Petak, profesor na FPZ-u u Zagrebu: Godinama se govori kako je potrebna promjena ekonomske politike. Pet je razloga zašto zaokreta neće biti
Mogućnost promjene ekonomske politike u Hrvatskoj pojavljuje se stalno iznova kao tema pri usvajanju državnog proračuna ili njegovog rebalansa, premda se cijela priča uvijek na kraju svede na mjere diskrecijske fiskalne politike, koje su sve do ove godine u pravilu završavale fiskalnom ekspanzijom.
Vrlo se rijetko oblikovanju ekonomske politike pristupalo kao cjelini, kao potrebi koordiniranog vođenja niza makroekonomskih i mikroekonomskih politika, s ciljem rješavanja temeljnih agregatnih problema poput gospodarskog rasta ili nezaposlenosti.
Jedan od rijetkih primjera cjelovitih programa promjene u ekonomskoj politici bio je tzv. “Škegrin paket“ iz 1993., na osnovi kojega je uspješno obuzdana galopirajuća inflacija koja je tih, ratnih godina, prijetila da razori nacionalno gospodarstvo.
Je li pred nama na pomolu pokušaj primjene sličnog “paketa“ koji bi, posve uzgred, mogao dobiti naziv po nekom od sadašnjih ili mogućih novih članova Vlade?
Čini nam se da stvari neće ići u tom smjeru nego će se ograničiti na provođenje mjera diskrecijske fiskalne politike, zasnovanim na povećanju poreznih prihoda i zadržavanju postojeće razine javne potrošnje. Uz samo malu mogućnost njenog smanjenja, ne ispod razine proračuna za 2008. (oko 118 milijardi kuna.
Postoji čitav niz razloga kojima se može potkrijepiti takav zaključak, no čini mi se da posebno valja istaknuti pet temeljnih. Prvo, promjene politika u Hrvatskoj, općenito, nisu poput dobrog dijela razvijenih zapadnih zemalja, uzrokovane ekonomskom politikom.
Drugo, ekonomske politike u Hrvatskoj u pravilu se svode na “računovodstvene operacije“ bilanciranja proračuna, zanemarujući širi kontekst kreiranja ekonomske politike, naročito čitavog niza mikroekonomskih politika.
Treće, posve je nerealno očekivati da bi moglo doći do “prevrata“ u vođenju monetarne politike, što bi onda moglo značiti da se započinje i s doista drukčijom ekonomskom politikom.
Četvrto, značajnije promjene u proračunskim rashodima, poput promjene subvencija poljoprivrednom sektoru, neće biti moguće ostvariti želi li se zadržati postojeća Vladina koalicija.
Na kraju, povezano s prethodnim argumentom, do promjene ekonomske politike u Hrvatskoj mogla bi dovesti samo vlada koja bi proizašla iz novih izbora, što nužno ne znači da takvu vladu ne bi mogla voditi najjača stranka sadašnje koalicije.
|
Inscenacija politike
Postoji li u Hrvatskoj, posve općenito, matrica odnosa među političkim strankama kojom se ističu razlike u paketima ekonomske politike koji se nude biračima?
Američki politekonomist Douglas Hibbs razvio je još 1970-ih godina poznati model kojim je nastojao pokazati da stranke oblikuju različite programe ekonomske politike kao sredstvo stjecanja glasova.
Kao rezultat toga, pretpostavio je, lijeve vlade slijede razmjerno ekspanzivne politike usmjerene na povećanje rasta i smanjivanje nezaposlenosti, dok desne u osnovi vode restriktivne politike usmjerene poglavito na obuzdavanje inflacije i održanje makroekonomske stabilnosti.
Procesi globalizacije i europeizacije, doduše, posljednjih su desetljeća znatno otupili “oštricu stranačkih razlika“ oko ekonomske politike, no ona i dalje, na neki način, postoji.
Preliminarna istraživanja koja su istraživači s Fakulteta političkih znanosti proveli 2009. i objavili u knjizi "Stranke i javne politike" sugeriraju kako ne postoji značajnija razlika između stranaka o tom pitanju te da je u Hrvatskoj i dalje na djelu “inscenacija politike“, vezana uz simbolička pitanja, a u mnogo manjoj mjeri različiti pristupi “vođenju politika“.
Promjene ekonomske politike stoga se u Hrvatskoj svode na operacije na prihodnoj, odnosno rashodnoj strani proračuna.
Razlika u odnosu na prethodne godine je samo u tome što će ovaj put izostati fiskalna ekspanzija u vidu porasta rashoda javne potrošnje.
Na činjenicu da je i takav zaokret postignut sa zakašnjenjem i uz prilične otpore izvrsno je ukazao Dubravko Mihaljek, ističući da je još u pripremi proračuna za 2008. nemali broj analitičara prizivao povećanje deficita, naglašavajući kako proračun “nije dovoljno razvojan“.
I to sve u situaciji kad je već bilo posve jasno da će nastupajuća kriza u razvijenim zemljama najsnažnije zapljusnuti bivše socijalističke zemlje, koje su u velikoj mjeri svoju gospodarsku ekspanziju temeljile na vanjskom zaduživanju.
Bez ambicije da ulazimo u rasprave je li se takav smjer politike mogao izbjeći, valja samo upozoriti na posve jasno upozorenje jednog od vodećih policy analitičara Instituta za javne financije, koji je proračun za 2008. godinu ocijenio s dvije temeljne odrednice - “socijalni mir i ekspanzija javnog sektora“, jasno ukazujući na to u čemu je problem.
Fiskalna politika nije, međutim, stvorila neophodne rezerve za nastupajuću krizu, previđajući činjenicu, namjerno ili nenamjerno, da se dobro punjenje državnog proračuna u prethodnom razdoblju u velikoj mjeri zasnivalo na gospodarskoj ekspanziji zasnovanoj na građevinskom sektoru, sektoru maloprodaje, prodaji nekretnina i sličnim djelatnostima, koje su prve počele pokazivati znakove usporavanja nastupanjem krize.
|
Mogućnost promjene ekonomske politike u Hrvatskoj mogao bi izazvati i značajniji zaokret u vođenju monetarne politike.
Dosad je, slaže se niz analitičara, fiskalna politika pružala samo ograničenu potporu monetarnoj politici, koja se prije svega vodila konsolidacijom monetarne sfere kao temeljnim ciljem. Je li moguće da i monetarna politika krene tim putem?
Premda iz krugova pojedinih skupina ekonomskih stručnjaka dolaze i takvi zahtjevi, čini nam se da znatniju promjenu te politike ne treba očekivati. Pri čemu valja napomenuti da je manevarski prostor te politike sada značajno sužen i da će se teret konsolidacije morati sve više prebacivati na fiskalnu politiku.
Jedan od razloga zbog kojih ne treba očekivati značajniji zaokret u ekonomskoj politici jest i struktura postojeće Vlade.
Jedan dio vladajuće koalicije, naročito HSS, vjerojatno neće dopustiti značajnije smanjivanje subvencija poljoprivredi. Pitanje je, jednako tako, u kolikoj će mjeri najjača stranka koalicije, HDZ, pristati, primjerice, na smanjivanje povlaštenih mirovina, tako da će već i sama struktura postojeće Vlade biti također jedan od razloga zbog kojih će biti nemoguće značajnije promijeniti smjer ekonomske politike.
Novi kreativci
Do promjene ekonomske politike mogla bi, međutim, dovesti vlada koja bi se formirala nakon eventualnih prijevremenih izbora. Takva bi vlada mogla zauzeti smjer opsežnije promjene državne politike u pitanjima gospodarstva, nastojeći provesti nešto poput “Škegrinog paketa“ iz 1993.
No, za provođenje takve politike nova vlada morala bi u Hrvatskom saboru imati znatno snažniju većinu nego što je ima sadašnja vlast.
Na ovom mjestu ne možemo ulaziti u stranačku strukturu takve vlade, no ona bi mogla imati i neki oblik velike koalicije, premda to svakako nije njen jedini mogući oblik. Od strukture te vlade važnija je, čini nam se, činjenica da bi takva vlada trebala provesti “reformski paket“, koji bi u obzir mogao uzeti i preporuke Svjetske banke.
Ona izvore rasta hrvatskog gospodarstva vidi u kombiniranom provođenju četiriju skupina makroekonomskih i mikroekonomskih politika: povećanja zaposlenosti temeljem reformi tržišta rada i obrazovanja, povećanja produktivnosti temeljem niza mjera od “kreativne destrukcije“ do poticanja ulagačke klime, poticanja stranih ulaganja i izvoznog usmjerenja te komercijalizaciji inovacija i njihovom znatno većem doprinosu rastu gospodarstva.
|
Problem je u tome što se takav smjer politike teško može ostvariti bez sustavne reforme državne uprave.
Naime, jedan od fundamentalnih preduvjeta u provođenju navedenih politika jest i u podizanju kapaciteta izvršne vlasti i državne uprave da koordiniraju takve politike. Različite studije su pokazale da je upravo to problem u Hrvatskoj.
Budući da su različiti aspekti ekonomske politike zapravo zbroj složenih mjera politike koje ne provodi jedno ministarstvo već njih nekoliko, a u nekim slučajevima i sedam ili osam ministarstava, vrlo je važno osigurati ono što se u stručnoj politološkoj literaturi naziva policy koordinacijom.
Da bi se osiguralo tu vrstu koordinacije, a pogotovo ono što je njen još i viši oblik, poput državnih strategija, trebalo bi pristupiti cjelovitoj reformi sustava odnosa izvršne vlasti i uprave, s naglaskom na ono što se u stručnoj literaturi naziva core executive.
Potrebno je, naime, stvoriti neki oblik policy ureda središnje vlade, koji će biti u stanju provoditi horizontalni i vertikalni menadžment politika neophodnih da bi se u Hrvatskoj na kvalitetan način mogao lansirati “paket nove ekonomske politike“. (Bankamagazin)
|
|
|
|